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自我國推行《水污染防治行動計劃》以來，已成功實現了對江河湖庫水資源及水生態(tài)環(huán)境的有效守護與整治，將水生態(tài)環(huán)境安全及水生態(tài)文明的建設提升至國家層面的戰(zhàn)略地位。
在新形勢的驅動下，水生態(tài)綜合治理項目展現出更強的綜合性、更高的專業(yè)要求以及更大的資金需求，導致傳統(tǒng)投融資模式難以支撐項目的順利推進。為此，生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式應運而生，它通過引入市場機制，深入發(fā)掘生態(tài)資源的潛在價值與盈利點，創(chuàng)新經濟模式，成功地將原本收益能力有限的水生態(tài)治理項目轉變?yōu)樯鷳B(tài)治理與產業(yè)開發(fā)緊密結合、經濟效益顯著的綜合型項目，有力促進了項目的實施落地。當前，水生態(tài)綜合治理已成為EOD項目中最為常見的類型，全國各地均有成功案例可循。
01.EOD模式與水生態(tài)治理的政策演變
在國家層面上，EOD模式提出之前，我國已經構建起了涵蓋生態(tài)文明建設、現代環(huán)境治理以及生態(tài)價值轉化的政策框架體系。中共中央與國務院先后發(fā)布的《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》及《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件，確立了“資源有償使用與補償”的原則，并將“生態(tài)資源”正式納入可量化價值資源的范疇，這一系列的政策安排為之后流域EOD項目的具體實施奠定了堅實的政策基礎。
隨著生態(tài)文明體制的逐步建立，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，從國家層面提出構建“現代環(huán)境治理體系”。水生態(tài)治理屬于現代環(huán)境治理體系中的重要內容，上述文件為社會資本參與流域治理提供了指引。
針對生態(tài)價值的轉化問題，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合頒布了《關于建立健全生態(tài)產品價值實現機制的意見》，該意見提出了構建生態(tài)產品調查監(jiān)測、價值評估、經營開發(fā)、保護補償以及促進交易等五大核心機制，為生態(tài)產品價值的實現開辟了新路徑，并為水生態(tài)治理項目在資金平衡方面帶來了創(chuàng)新性的解決方案。從部委的角度出發(fā)，創(chuàng)建試點項目與提供扶持政策、支持工具形成了緊密的結合。2020年9月，生態(tài)環(huán)境部攜手國家發(fā)展改革委及國家開發(fā)銀行，共同發(fā)布了《關于推薦生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)模式試點項目的通知》，標志著EOD模式試點工作的正式啟動。截至目前，已成功征集并批準了兩批次共計94個試點項目，同時還有近200個項目被納入項目庫。在這些項目中，以生態(tài)保護修復及水生態(tài)環(huán)境保護為主要內容的項目占據了絕大多數。此外，在EOD項目的實際操作過程中，地方政府的政策制定起到了至關重要的作用，它們?yōu)镋OD項目的成功落地掃清了“最后一公里”的障礙。我國的水生態(tài)治理項目大多帶有濃厚的公益性質。盡管相關部門長期以來在水生態(tài)治理上投入了大量財政資金，但市場機制在水生態(tài)環(huán)境保護方面仍顯薄弱，導致市場主體的參與程度和社會資本的使用效率均不高。另外，當前的水生態(tài)補償機制大多依賴于地區(qū)間的協商確定，難以準確體現水生態(tài)環(huán)境保護的真實成本及其帶來的生態(tài)效益。伴隨生態(tài)文明體制的持續(xù)進步，中共中央辦公廳聯合國務院辦公廳共同出臺了《關于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見》，該意見站在國家戰(zhàn)略規(guī)劃的高度，明確提出了打造“現代環(huán)境治理體系”的宏偉目標。在這一體系中，水生態(tài)治理被視為一個核心組成部分。上述政策導向文件為社會資本參與流域治理活動確立了明確的導向，為它們投身其中鋪設了暢通的道路。針對當前水生態(tài)治理面臨的挑戰(zhàn)，我們迫切需要重新評估并調整其發(fā)展策略與實施路徑。國家發(fā)展改革委所發(fā)布的《“十四五”重點流域水環(huán)境綜合治理規(guī)劃》，以及生態(tài)環(huán)境部等五部門聯合制定的《重點流域水生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，均明確指出，未來的水環(huán)境建設將圍繞大江大河及大型湖泊為核心，全方位考慮河流兩岸、上下游區(qū)域、地表與地下水體、陸地與海洋環(huán)境、污染防治與生態(tài)保護之間的協調關系。這些規(guī)劃強調構建完善的水生態(tài)環(huán)境管理體系，有效利用跨部門、跨區(qū)域的協作機制，系統(tǒng)性推動流域內的水污染治理、水生態(tài)恢復、水環(huán)境質量監(jiān)測預警系統(tǒng)建設、水質標準的確立、生態(tài)保護補償機制的完善，同時加強水資源的節(jié)約與高效利用。此外，還倡導在治理過程中兼顧減少碳排放與環(huán)境污染、擴大綠色空間與促進經濟增長，以實現環(huán)境與經濟社會的和諧共生。此外，在啟動全國第二批水環(huán)境綜合治理與可持續(xù)發(fā)展試點項目時，國家發(fā)展改革委著重強調，需持續(xù)探索適應新時代要求的新方法，以統(tǒng)籌推進流域水環(huán)境的綜合治理與可持續(xù)發(fā)展。這一過程中，應著重于流域的整體保護與協同治理，加速培育以綠色低碳為核心的新經濟增長點。同時，要進一步強化政府投資的導向作用，并積極構建包含政府、企業(yè)及社會各界在內的多元化投資機制，以確保項目資金的有效供給與合理利用。03.水生態(tài)治理EOD模式的探索實踐及建議EOD模式強調產業(yè)項目必須與生態(tài)環(huán)境治理項目緊密相連，通過將那些具有較強公益性但收益較低的生態(tài)環(huán)境治理項目，與具有良好經濟效益的關聯產業(yè)項目有機結合，實現資源的高效配置，猶如進行“優(yōu)劣互補”的搭配策略。此外，為確保生態(tài)環(huán)境治理項目與相關聯的產業(yè)項目能夠協同增效，應由同一主體負責全面規(guī)劃并執(zhí)行這些項目的建設、運營及維護，實現各組成部分間收益的有效整合與互補，確保項目整體財務上的自給自足。這種一體化的管理模式有助于將生態(tài)環(huán)境治理所產生的經濟正面效應內部化，進而吸引社會資本和金融機構的積極參與，為加大生態(tài)環(huán)境治理的投入力度和促進多方參與奠定堅實基礎。截至目前，我國在水生態(tài)治理領域已積累了一定的EOD（生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)）模式項目實踐經驗，這些經驗對業(yè)界而言具有寶貴的參考意義。以杭州市臨安區(qū)流域面源污染治理與產業(yè)融合發(fā)展 EOD 項目（簡稱臨安EOD項目）為例，該項目總投資規(guī)模達到了約12.86億元。該項目由中國建筑第八工程局有限公司為聯合體牽頭單位，浙江商達公用集團有限公司、北京中霆和創(chuàng)企業(yè)管理中心(有限合伙)、北京中化明達股權投資基金管理有限公司、中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司為聯合體成員。項目秉持以生態(tài)環(huán)境改善引領產業(yè)發(fā)展的核心理念，立足于“鄉(xiāng)村振興”這一戰(zhàn)略基石，依托“三產業(yè)融合發(fā)展”推動農村產業(yè)的高質量升級，同時引入“碳匯與碳金融”機制作為強大支撐。項目始終堅持鄉(xiāng)村振興服務于農民福祉、鄉(xiāng)村建設惠及農民的原則，致力于將臨安區(qū)打造成為鄉(xiāng)村振興的高標準典范和共同富裕的高質量樣本。
從實踐經驗來看，在以EOD模式實施水生態(tài)治理項目過程中，還需要注意以下幾點：
首要的是，要高度重視生態(tài)治理的緊迫性和整體協調性。生態(tài)環(huán)境導向的核心在于針對具體問題而非單純依賴工程項目。這意味著，我們需要全面審視并理清那些阻礙地方經濟社會發(fā)展的水環(huán)境生態(tài)保護、水污染防治及河道綜合整治等關鍵水生態(tài)問題，深入探究其根源，并據此制定出具有針對性的治理策略。第二，要深入挖掘項目的盈利潛力。通過精心挑選和設計相關聯的產業(yè)項目，確保項目內部能夠實現經濟收益的平衡。具體來說，項目盈利的途徑主要有兩方面：一方面，可以采取“生態(tài)資源直接轉化”的策略，即直接依托生態(tài)治理過程中產生的資源資產（例如水資源、砂石材料、淤泥利用以及土地開發(fā)等），開發(fā)出相關的服務或產品以增加收入；另一方面，則運用“生態(tài)環(huán)境間接促進”的方法，即借助生態(tài)治理后所營造的優(yōu)質環(huán)境（如美麗的自然景觀、豐富的生物多樣性等），來扶持和發(fā)展與之相適應的產業(yè)，從而實現經濟效益的增長。第三，要確保項目的實施具備高度的整合性與連貫性?？梢酝ㄟ^公開透明的程序，一次性選定項目的執(zhí)行主體，該主體將全權負責項目的投資、融資、建設、運營及維護工作。這個實施主體既可以是單獨的投資人，也可以是投資人與地方政府融資平臺聯合組建的項目公司。為了吸引專業(yè)機構參與到具體項目中來，實施主體可以采取控股專業(yè)子公司的模式，從而確保項目執(zhí)行的專業(yè)性和效率。第四，必須嚴格防控地方政府隱性債務的累積。在項目融資過程中，任何形式的借貸資金，以及不符合國家政策的股東借款、“名股實債”等資金形式，均不得被用作項目的資本金?；I集項目資本金時，必須嚴格遵守國家關于地方政府債務管理的規(guī)定，不得違規(guī)增加地方政府的隱性債務負擔，同時也要符合國家對于國有企業(yè)資產負債率管理的相關要求。要確保資本金的真實性和合規(guī)性，嚴格評估投資收益，并有效控制貸款風險。第五，要高度重視程序的合法合規(guī)性。應避免通過授權等不正當方式直接指定項目的執(zhí)行主體；在項目立項時，要確保項目的類別和方式合理且恰當；不得將土地出讓收益、土地指標交易收益或封閉區(qū)域內新增的財政收入返還等作為項目的資金來源；在獲取砂石資源等自然資源資產的處置權和收益權時，必須遵循相關法律法規(guī)，確保程序的合法性和正當性。
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